低空经济作为国家战略性新兴产业，正成为推动经济增长和科技创新的重要引擎。近年来，随着无人机、电动垂直起降飞行器(eVTOL)等技术的突破，通用航空活动呈现出多元化、规模化发展趋势，特别是航空医疗救援、物流配送、城市空中交通等新兴业态迅速崛起。然而，我国现行民用航空法律体系仍以传统运输航空为重点，难以适应低空经济高质量发展的制度需求。

2025年2月提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国民用航空法(修订草案)》标志着我国航空法律体系正在经历重要变革。修订草案明确提出“鼓励发展通用航空，加快构建通用航空基础设施网络，培育通用航空市场”，并规定“地方人民政府应当采取措施支持通用航空产业发展”。这些规定为低空经济发展提供了初步法律支撑，但对于快速发展的航空医疗救援等特定领域，仍需要更为具体和系统的制度设计。

从实践层面看，航空医疗救援作为通用航空的重要应用领域，具有时效性强、技术门槛高和社会效益突出等特点。目前全国多地已开展相关试点工作，如江西省率先落地“航空医疗转运”价格项目，采用“启航费+飞行小时费”的收费方式，为航空医疗救援服务提供了明确的价格形成机制。然而，这些试点项目仍面临法律依据不足、标准不统一、资金保障不稳定等制度性瓶颈，亟需通过立法手段加以解决。

此外，低空经济发展还面临空域使用限制、基础设施不足和监管机制不完善等挑战。修订草案虽然提出“划分空域应当兼顾低空经济发展需要”，但尚未形成具体化的空域分类管理制度。这些因素都必须在立法方案中予以综合考虑，以确保法律框架既具有前瞻性，又具备实践可行性。

二、通用航空立法模式的比较分析

在低空经济发展背景下，通用航空立法面临两种路径选择：一是制定专门的《通用航空法》或《低空经济法》；二是在现有《民用航空法》框架下进行修订完善。每种路径都有其理论依据和实践利弊，需要结合我国法律体系特点和发展阶段进行综合评估。

2.1 单独立法模式分析

单独立法模式指为通用航空制定专门法律，形成与运输航空相对分离的法律体系。这种模式的优势在于：

· 针对性更强：可以充分考虑通用航空多样性、灵活性的特点，为航空医疗救援、无人机物流等新兴业态量身定制制度规范。

· 灵活性更高：专门立法可以采用“框架法+实施细则”的立法技术，避免频繁修改主干法律，适应技术快速迭代的需要。

· 协调性更好：可以统筹协调空域管理、机场建设、运营标准、人员认证等不同领域的规则，形成系统化的制度体系。

然而，单独立法也存在明显挑战。一方面，我国法律体系秉承法典化传统，倾向于通过修订现有法律而非制定新法来适应新发展，单独立法可能与现有航空法律体系产生重复或冲突。另一方面，通用航空与运输航空共享空域资源和使用共同的基础设施，规则分离可能导致监管漏洞或协调成本增加。

2.2 修订完善模式分析

修订完善模式即在现有《民用航空法》框架内，通过增设专章、补充条款等方式完善通用航空规定。2025年审议的修订草案正是采用这一思路，对通用航空和低空经济发展作出了系列规定。这种模式的优势在于：

· 立法效率高：依托现有法律框架，可以通过一次性修订解决突出问题，避免新建法律体系的漫长过程。

· 体系一致性：保持航空法律体系的内在统一性，避免规则碎片化和监管冲突。

· 国际接轨：与国际民航组织(ICAO)的法律框架保持兼容，便于国际交流与合作。

但这种模式的局限性在于难以充分考虑通用航空的特殊性。现行修订草案虽然提及通用航空，但条款原则性较强，具体实施仍需依赖下位法规和规章，法律效力层级相对不足。

2.3 混合模式探索

基于以上分析，我国通用航空立法适宜采用“综合修订+专门条例”的混合模式。即在《民用航空法》中确立通用航空发展的基本原则和框架，同时制定《通用航空管理条例》等专门法规，形成层次分明、相互配套的法律体系。这种模式既保持了法律体系的完整性，又兼顾了通用航空的特殊需求。

具体而言，混合模式的实施路径包括：

· 在《民用航空法》中设立通用航空专章：明确通用航空的法律定义、范围和发展原则，规定国家鼓励和支持通用航空发展的基本政策。

· 完善通用机场管理制度：修订草案已提出“对国家统筹运输机场和通用机场协调发展、省级人民政府因地制宜推进通用机场建设以及组织编制通用机场布局规划等也作了规定”，这为通用机场网络建设提供了法律依据。

· 制定航空医疗救援等特定领域的专门规则：针对航空医疗救援的特殊性，在法律中明确其地位、服务标准和保障机制。

表：通用航空立法模式比较分析

三、航空医疗救援服务常态化发展的法律保障

航空医疗救援服务的常态化发展需要系统化的法律保障体系，涉及运营资质、服务标准、空域保障、资金支持等多个维度。基于江西省等地试点经验和民用航空法修订草案内容，需要从以下几个方面构建法律保障框架。

3.1 明确航空医疗救援的法律地位与服务标准

首先应当在法律层面明确航空医疗救援的界定和范围，将其纳入公共卫生应急体系和医疗急救服务体系。修订草案虽然鼓励通用航空发展，但未专门针对航空医疗救援作出规定。建议在《民用航空法》修订中增加特别条款，或通过下位法如《通用航空管理条例》明确规定：

· 法律定义：明确航空医疗救援是指使用航空器进行的紧急医疗救护、患者转运、器官运输、医疗物资配送等活动，属于公共服务范畴。

· 服务标准：制定统一的航空医疗救援服务规范，包括响应时间、装备标准、人员资质、操作流程等质量要求。可以参考江西省的经验，该省已经形成了“较成熟的救援体系，独立开展过多次航空医疗救援”。

· 资质认证：建立航空医疗救援机构准入和认证制度，确保服务提供者具备相应的安全保障能力和医疗救护能力。

3.2 完善空域管理与基础设施保障制度

空域 access 是航空医疗救援面临的主要瓶颈之一。修订草案提出“保障低空经济发展对空域利用的合理需求，明确划分空域应当兼顾低空经济发展需要”，但需要进一步具体化：

· 优先空域access：建立航空医疗救援飞行计划审批绿色通道，简化审批程序，确保紧急情况下能够快速获得空域使用许可。

· 起降点网络建设：借鉴漳州市“一乡镇一起降点”的经验，规划建设覆盖城乡的航空医疗救援起降点网络，充分利用现有基础设施（医院、体育场、学校等），降低建设成本。

· 通信导航保障：建设低空通信监控网络，确保航空医疗救援飞行的实时监控和指挥调度，保障飞行安全。

3.3 建立协同监管机制

航空医疗救援涉及民航、卫健、应急、医保等多个部门，需要建立高效的协同监管机制，避免政出多门和监管重叠。建议：

· 明确主导部门：确定民用航空主管部门作为航空医疗救援航空运营的监管主体，卫生健康部门作为医疗质量的监管主体，形成分工明确的监管体系。

· 统一标准体系：协调民航行业标准与医疗行业标准，建立适用于航空医疗救援的专用标准体系，包括航空器改装、医疗设备配置、人员培训等方面。

· 信息共享机制：建立各部门间的信息共享平台，实现飞行计划、医疗资源、应急需求等信息的实时交换，提高响应效率。

表：航空医疗救援常态化发展的关键法律保障要素

改写说明：

四、航空医疗救援机构支持政策与资金保障

航空医疗救援服务的常态化发展离不开稳定的政策支持和资金保障机制。需要从合法身份认定、政府补贴、医保支付等多方面构建支持体系，确保服务的可持续性和可及性。

4.1 合法身份认定与运营资质管理

为航空医疗救援机构提供明确的合法身份认定是支持政策的基础。根据民用航空法修订草案精神和各地实践，应当：

· 明确机构类型：在法律上确认航空医疗救援机构作为“特种通用航空经营者”的地位，区别于一般通用航空企业，适用特殊的准入条件和监管要求。

· 简化审批程序：修订草案提出“整合简化通用航空企业准入审批程序，将现行的经营许可证和运行合格证两项行政许可合并为统一的运营许可证”，这一规定应当特别适用于航空医疗救援机构。

· 分类管理制度：根据运营规模和服务能力，对航空医疗救援机构实施分类管理，鼓励专业化、规模化发展。可以参考江西省的经验，南昌大学第一附属医院成为“江西省首家配置自有航空医疗救援直升机的医疗机构”。

4.2 政府补贴与公共资金支持机制

航空医疗救援具有强正外部性和公共产品属性，需要建立可持续的公共资金支持机制。根据现行政策和试点经验，可以采取以下方式：

· 政府购买服务：借鉴漳州市“鼓励通过政府购买服务、补偿补助及保险保障等方式开展低空应急救援、医疗救护等公共服务”的做法，将航空医疗救援纳入政府购买服务目录，确保基本服务的可持续供给。

· 运营补贴：对提供公益性航空医疗救援服务的机构给予运营补贴，降低服务价格，提高可及性。补贴标准可以考虑飞行小时、救援人数、覆盖范围等因素。

· 基础设施投入：政府直接投资或补助航空医疗救援基础设施建设和升级，如起降点、通信导航设施、航空器采购等。漳州市正在编制《漳州市低空飞行起降点布局规划研究》，这种规划可以明确基础设施建设的公共投入机制。

4.3 多元化资金筹措与医保支付机制

除了政府补贴，还需要拓展多元化的资金筹措渠道，特别是医保支付、商业保险和社会资金参与：

· 医保支付机制：江西省医保局支持“航空医疗转运”价格项目并予以价格备案，开创了医保支付航空医疗救援服务的先例。这种模式可以在全国推广，将符合条件的航空医疗救援服务纳入医保支付范围。

· 价格形成机制：采用“启航费+飞行小时费”的收费模式，如江西省规定“转运距离小于240公里的，收费为1.5万元启航费，加上9800元乘以每飞行小时所产生的费用”。这种明确的价格结构有利于服务规范化和保险支付。

· 商业保险合作：开发专门的航空医疗救援保险产品，通过社会保险与商业保险相结合的方式，扩大服务覆盖范围，降低个人直接付费压力。

· 社会资金参与：鼓励社会资本通过公私合作(PPP)模式参与航空医疗救援服务体系建设，扩大服务供给能力。

表：航空医疗救援机构支持政策体系

五、结论与实施建议

基于前述分析，我国通用航空法律体系建设宜采用“修订现有法律为主、专门立法为辅”的路径，既要充分利用现行《民用航空法》修订的历史机遇，也要针对航空医疗救援等特殊领域制定专门规范。具体实施建议如下：

5.1 近期行动建议（1年内）

· 利用《民用航空法》修订契机：在正在审议的修订草案中进一步强化通用航空和航空医疗救援的内容，建议增加“航空医疗救援”专门条款，明确其法律地位和基本原则。

· 制定配套实施细则：由交通运输部、卫健委、民航局等部门联合制定《航空医疗救援服务管理办法》，明确服务标准、运营规范、监管要求等具体内容。

· 扩大试点范围：总结江西省“航空医疗转运”价格项目和漳州市起降点规划的经验，向全国推广成功模式，鼓励更多地区开展航空医疗救援试点。

· 建立部门协作机制：成立由民航局、卫健委、应急管理部、医保局等部门组成的跨部门协调机制，统筹推进航空医疗救援体系建设。

5.2 中期行动建议（3年）

· 完善标准体系：制定航空医疗救援的国家标准或行业标准，包括装备标准、人员资质标准、操作流程标准等，提高服务的规范性和专业性。

· 建立全国性调度网络：逐步建立区域性和全国性的航空医疗救援调度网络，实现资源共享和协同救援，提高资源利用效率。

· 拓展医保支付范围：在更多地区将航空医疗救援服务纳入医保支付范围，建立科学的支付标准和价格形成机制。

· 推动空域管理改革：进一步细化低空空域分类管理制度，建立航空医疗救援飞行的“绿色通道”和优先审批机制。

5.3 长期行动建议（5年）

· 制定《通用航空促进法》或《低空经济法》：在条件成熟时，考虑制定专门法律，全面规范通用航空和低空经济发展，为航空医疗救援等新兴业态提供更加系统法律保障。

· 建设全覆盖服务体系：基本建成覆盖城乡的航空医疗救援服务体系，实现“地市级以上城市—县级区域—偏远地区”的分层覆盖，确保所有公民都能享受及时的航空医疗救援服务。

· 建立多元化资金保障体系：形成政府投入、医保支付、商业保险和个人付费相结合的多元化资金保障机制，确保服务的可持续性。

· 加强国际合作：借鉴国际先进经验，参与国际标准制定，提高我国航空医疗救援服务的国际化水平和国际救援能力。

通过以上措施，我国可以逐步建立起以法律规范为基础、政策支持为引导、资金保障为支撑的航空医疗救援常态化发展机制，充分发挥低空经济在改善民生保障、提升应急救援能力方面的重要作用。这不仅有利于通用航空产业的发展，也将为人民群众构建更加安全、高效的医疗救援服务体系，实现经济效益与社会效益的统一。